来源：中债资信

　　摘要

　　2022年政府工作报告再提城市更新，明确了城市更新是中国城镇化发展的新方向。多地政策明确提出鼓励城投参与城市更新，赋能城市更新后的城投能否迸发新动能？中债资信通过大量案例梳理出城投参与城市更新的路径及模式，并揭示其机遇与挑战。

　　本文为上篇，通过梳理城市更新的演变过程及近期各地出台的重要政策，提炼出了城投参与城市更新的四大优势。

　　▲ 下篇预告

　　对大量城投的业务进行梳理甄别，归纳总结出城投参与城市更新的四大路径、对应模式以及风险点。

　　一、城市更新的演变和核心内涵

　　城市更新的形式伴随城市发展而演变，内涵也随着时代发展而聚焦于以人为本以及可持续性发展当中。我国的城市更新业务在时代发展阶段性的出现政府主导、市场主导以及政府与社会资本方合作三种模式。

　　（一）城市更新的历史和模式

　　城市更新的内涵广阔，任何对城市进行物质形态及软环境改造建设的活动，都可称之为城市更新。从这个意义上说，城市更新伴随了城市的发展。但是目前普遍认为，现代意义上的大规模城市更新起源于20世纪50年代的欧美城市为应对战后出现的城市郊区化、内城老旧、街区衰退等问题，发起的以物质环境改造为中心的战后重建。之后，城市更新的目标从单纯的物质更新，转变为物质、社会文化等多重目标的综合，所对应的内容、对象都经历了不断的演变。

　　我国城市更新早期实践始于上个世纪70年代，前后经历过旧城改造、地产导向的旧城再开发。具体而言，我国的城市更新经历四个主要阶段（详见图1），按主导方不同可划分为三种模式：

　　1）政府主导型，主要特征为以政府为决策核心，自上而下开展城市更新，由政府担任项目发起和前期投资方。例如，北京市海淀区、朝阳区50个重点村改造项目，按照上级政府要求，区政府、乡镇政府及所属开发公司作为代理人参与拆迁与补偿谈判，再通过二级土地招拍挂转让给房地产开发企业，以获取资金平衡。

　　2）市场主导型，主要特征为市场主体主导并投资，市场主体自发性强并承担投资风险和收益。深圳市场化更新中由房企主导的城市更新案例较多。例如，桂芳园项目，佳兆业自主征集更新单元范围内业主更新意愿，按规定完成立项申报、拆迁收房、开工建设和业务迁回等任务，建成后再通过销售安置剩余物业实现资金平衡。

　　3）政府与社会资本方合作型，主要特征为政府与社会资本方合作建设或运营，同时实现政府的城市治理、服务民生目标以及为社会资本方实现合理收益。例如广州永庆坊微改造项目，即政府通过公开招标与万科集团采取BOT的合作模式进行老旧小区改造，政府将土地使用权租赁给广州万科，广州万科负责投资、改造、建设以及后期运营，以建成后物业租赁和区域空间运营作为收入来源平衡前期投资。运营期满后，广州万科将项目所有权移交给政府。

　　（二）当前阶段城市更新的主要内涵及特点

　　2019年12月中央经济工作会议开启了当前阶段的城市更新，此后，多个国家层面文件陆续构建了城市更新的顶层设计（详见表1），明确了当前阶段城市更新的以人为本、有机更新、可持续更新的内涵，主要特点有：

　　1）目标方面，当前的城市更新是新型城镇化道路下的城市更新，强调“以人为本”，以提升城市品质，人民享受高品质生活为目标。

　　2）建设内容方面，强调转变开发方式，以存量提升为主，严控大拆大建，建设内容从以往的旧改、棚改等以物质形态改造为主，转变为注重城市功能、补足短板、保留城市特色风貌和城市记忆等多方面、多功能的改造。

　　3）模式方面，强调“量力而行”、“可持续模式”，由“开发方式”向“经营模式”转变。如前文所述，以往城市更新模式在不同的历史阶段各有侧重，也出现了过度房地产化、追求短期利益以及劳民伤财的政绩工程等问题。现阶段城市更新提倡“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续模式，提出政府协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，并鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

　　二、各地城市更新政策的比较

　　国家鼓励出台地方性法规、规章，为城市更新提供政策保障。目前，21个试点城市已有16个出台实施办法、专项规划或行动计划，内容涉及了城市更新范畴、基本原则、时间规划、用地和资金保障、规划政策和实施主体等多个维度。试点城市以外，如上海、青岛、石家庄、无锡、岳阳等多地也出台了相关办法。

　　（一）用地政策保障比较

　　为减轻投资主体在土地上的前期投资，平滑项目周期的现金流出，各地积极探索灵活、精准的城市更新用地政策。

　　土地政策对城市更新参与主体的积极性有较大的影响。相较于保障房用地政策主要为可使用划拨用地，城市更新用地政策更加灵活，提出了优先保障供地、灵活的供地方式、延长土地使用年限、延缓/分期补缴地价、提供土地要素变更的过渡期等方面。

　　1）优先保障供地方面，主要为对于纳入城市更新项目库的项目，优先保障用地指标，如河南省提出对城市更新和城乡人居环境建设重点工程项目简化审批核准程序，优先保障规划选址、土地供应。

　　2）灵活的供地方式方面，部分地方为城市更新项目提供了多种用地方式选项，参与主体用地方式选择范围更广。如南京、唐山、长沙、沈阳、重庆等地，不仅可以采用政府划拨方式取得土地，也可采用协议出让、带方案招拍挂取得土地。划拨方式可以免除企业的用地成本，协议出让、带方案招拍挂可以帮助企业提前圈定意向地块，缩短项目整体审批流程，并避免竞争带来的用地成本上涨。北京、唐山提出用地性质调整需补缴土地价款的，可分期缴纳，（首次缴纳比例不低于50%，分期缴纳的最长期限不超过1年），北京、天津、唐山、沈阳提出对政府支持或国家支持产业的项目，设置了用地过渡期，可在5年过渡期内暂不办理变更用地主体和土地使用性质，这有助于企业减轻企业项目投资压力和项目前期的资金平衡压力。

　　（二）资金政策保障比较

　　为最大程度激励市场主体/社会资本参与城市更新，各地在资金保障的渠道措施上呈现多元化。

　　历史上的城市更新，以公益性较强的旧改、综合整治项目为主，多为政府主导，资金主要来源于政府专项债券及财政预算资金安排。现阶段的城市更新涉及的产业链条较长，是资金密集型投入的过程，实现多渠道融资、吸引社会资本参与是其中的关键点和难点，近期出台城市更新政策的城市在资金保障的渠道上明显呈现多元化，在政府债券及财政资金的基础上，还包括设立城市更新基金、规费减免、财政补助、探索创新金融支持以及国有资产注入等一系列的资金保障措施。

　　1）政府专项债有严格的用途限制，能够利用专项债的城市更新项目须具备收益现金流平衡、不涉及土储、不涉及地产开发的特点，主要是政策明确支持的项目。如南京市、滁州市提出做好专项债券申报及发行工作；安徽省提出要加大投资力度，积极实施符合专项债券发行条件的城市更新项目。

　　2）探索创新金融支持。更新改造建设过程中的建设资金更多还是依靠外部融资，城市更新与房地产开发的金融需求完全不同，城市更新涉及的产业链条较长，主要靠持有经营获得收益，需要方式，特别是政策性金融支持，例如国家信用支持的国开行等政策性金融机构不仅通过提供贷款为项目摊薄融资成本，而且通过联合融资及组建银团等方式吸引了众多社会资本参与。如重庆、沈阳、唐山等地提出鼓励积极争取/利用国家政策性金融支持，创新金融产品，并进一步提出要探索设立城市更新基金。

　　3）此外，南京、长沙、长春多地提出要加大财政支持力度，一方面是积极争取国家和省级各类财政专项资金，发挥各级财政合力，放大资金使用效能；另一方面进行规费减免，给予专项补贴、财政补助等支持方式。

　　（三）规划支持政策比较

　　近期出台城市更新政策的城市在规划支持方面的保障力度明显增强，主要体现在放宽管控要求及适度开展规划奖励两大方面。

　　1）放宽管控要求方面，主要体现在允许用地性质的兼容与转换、支持多功能用途兼顾、允许突破原有改造限制等三方面。如潍坊和长春均提出，在符合要求的前提下，允许城市更新项目用地性质的兼容与转换，允许地块边界的拆分与合并；沈阳、唐山提出在满足相关规范的前提下，可在商业、商务办公建筑内安排文化、体育、教育、医疗、社会福利等功能，允许对原有建筑进行隔层改造、增加连廊、电梯等配套设施。此外，北京、南京、长春、上海等地围绕建筑强度、高度、密度、退界和间距等指标予以优化。

　　2）开展规划奖励方面，主要围绕容积率进行政策创新，如唐山、长沙、成都、沈阳等地提出允许容积率进行不同地块、不同城市更新单元之间进行平衡转移；云南省和长沙提出容积率指标补偿/奖励；长春提出建筑面积奖励；北京和沈阳则提出可适当增加建筑规模，不计入容积率核算。

　　三、城投参与城市更新的优势

　　现阶段，城市更新强调去房地产化，严控大拆大建，将使项目资金平衡周期普遍延长，使得其对市场主体的吸引力有所下降。当前，城投企业相较于房地产企业、其他国企具备诸多优势。宏观来看，城投参与城市更新更有利于实施顶层设计，将产城融合、城市功能、文化传承整体统筹规划，也更有利于地方政府科学调控城市更新节奏。微观层面来看，城投以其自身属性和参与城市基建项目的丰富累积，取得了参与城市更新的4个主要优势。

　　（一）政策支持优势

　　1）城投的企业属性与业务经验，与现阶段城市更新倡导的方向高度契合，多地政策明确提出鼓励城投参与城市更新

　　城投自身政策属性浓厚，有利于城市更新政府统筹规划原则的落地，同时，城市更新的项目内容与城投基础设施建设管理的业务经验一脉相承。目前已经有部分地方明确了鼓励支持国企参与城市更新的政策。2021年8月，广东住建局提出鼓励市、区国企参与旧村改造[1]，重点鼓励市城投集团作为市属功能性国有企业参与越秀等中心七区城市更新工作，由市城投集团独资或与区属国有企业合资成立负责各区的城市更新公司，形成“市区协同”、“国企支撑”。2021年11月，东莞政府发布了《东莞市城市更新市属企业土地整备开发操作规范（试行）》的通知，提出市属企业土地整备开发是政府主导实施城市更新的重要模式，且实行市场化运作。无锡市则对三种类型的城市更新项目均明确国有平台作为实施主体，南阳、徐州等地也都提出支持国有企业/融资平台参与城市更新市场化运作。此外，部分地区明确实施主体为城投企业，如《亳州市城市更新实施办法》附件中明确提出“城建集团、文旅集团、交控集团、金地建投公司作为城市更新实施主体”。

　　2）城投参与城市更新，顺应剥离政企关系、城投转型的政策导向

　　目前城投企业正面临市场化转型的考验，城市更新业务可为其提供新的转型方向，有助于其增强营运能力，为行业加速与政府的脱钩提供有益探索。由“开发模式”转“经营模式”的城市更新，更加符合城投企业本土区域建设和追求持续经营的定位，通过实现经营性项目收入有助于减轻城投企业负担，缓解其债务偿还压力。目前已有部分城市明确了城市更新是城投转型的方向，如2021年4月，天津市政府发布《关于推动天津城市基础设施建设投资集团有限公司深化改革转型升级实现高质量发展方案的批复》，明确将天津城市基础设施建设投资集团有限公司（以下简称“天津城投”）改组为国有资本投资公司，定位为城市综合运营服务商，被授予城市更新实施主体资格，并提出市发改委、市规划资源局、市住建委等部门支持天津城投运用城市更新相关政策，创新业务模式，加快土地资源盘活利用。

　　（二）土地资源优势

　　1）土地资产丰富

　　土地是城投企业重要的资产。一方面，城投企业本身账面仍存留一定规模的划拨土地资产，早期地方政府普遍向城投注入大规模土地以壮大其资产规模、加强其融资能力。部分未补交土地出让金土地用于拆迁安置房业务还可减免出让金为标定地价的30%或60%。另一方面，近年来也有不少城投企业积极主动参与二级市场交易，通过招拍挂获得较大规模土地资产。2021年末，在第三轮土拍中，广州、南京、苏州、南昌、无锡等地区城投均有不俗表现，参与率高达70%以上。

　　2）在城市更新用地政策方面享有一定优势

　　目前多地的政策提出以划拨方式、改变土地性质等方式保障城市更新用地。如上海提出，根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式；安徽、内蒙古、云南等地提出有公共利益需要的，可按程序调整用地性质和用途。目前城投在土地方面享受政府的支持，如缴纳土地出让金之后部分地方政府还会以基建回款、政府补助等方式将土地出让金返还至企业，或者通过允许暂缓或分期补缴土地出让金等方式为城投企业用地减轻资金压力。预计未来城投在享受获得划拨土地、改变土地性质方面，仍具有优势，可显著降低项目投资成本（参考佛山市城市更新土地补缴要求，若将划拨工业用地转为居住用地或商服用地等，可视情况按照公开市场成交价进行折价补偿[2]，大大降低其用地成本）。

　　（三）资源协调能力优势

　　城投平台天生与政府关系很密切，区域主要城投公司管理层一般由所属国资委任命，赋予其天然的政府资源协调能力。一方面，城投企业熟悉区域发展规划和实际需要，可高效协调有关部门，加快旧村前期审批，做好补位工作。另一方面大型城投企业其业务覆盖公用事业、工程施工领域，而且在公用事业方面多数具有垄断优势，可以对水、电、气、路、管网等设施建设进行统筹规划，具有专业化施工团队的企业还可发挥其专业优势，实现联动改造。2021年不少城投公司与房地产公司进行股权合作，城投企业依靠其拿地优势为房企解决前期用地资金难题，房企发挥其专业优势从项目设计、产品定位、建筑工程、成本管理、营销服务等方面提供全流程开发服务。在城市更新项目中，城投也可发挥其资源协调优势，做好资源整合、方案统筹、存量盘活。

　　（四）融资渠道优势

　　城投企业目前已形成较多稳定筹资来源，包括地方政府专项债资金、政策性银行贷款、城市更新基金等，融资渠道丰富，在资金上具备较为显著的优势。

　　1） 可使用地方政府专项债资金。2022年新增3.65万亿元专项债额度已全部下达，可使用资金规模较大，为城投企业增加专项债申报提供空间。此外，城投还可以通过地方政府专项债资金配套融资，通过债贷组合的形式放大专项债融资作用，保证城市更新项目资金需求。

　　2） 良好的银企关系。政策性银行贷款方面，城投企业与国开行融资关系较为紧密，针对城投企业所负责的涉及棚改、道路交通、水利、环境保护等项目更易获得政策性银行信贷资金支持。为响应“十四五”规划纲要要求，截至2021年6月，国开行已在16个城市支持50个项目，承诺贷款3，663亿元，发放贷款396亿元；商业银行信贷方面，考虑保障性租赁住房已不纳入贷款集中度管理，不排除未来城市更新类项目采取相同的释放信贷额度的可能，用以匹配城市更新资金需求。

　　3） 城市更新基金融资模式初具雏形。目前，全国多地已开始探索通过城市更新基金引入社会资本的道路。城投企业作为城市综合运营服务商可牵头大型保险集团、央企地产等企业，联合组建城市更新基金，助力城市更新项目解决大规模资金需求（案例详见下篇）。

　　注：

　　[1]（《广州市住房和城乡建设局关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》）。

　　[2]根据《佛山市城市更新地价计收及收储补偿办法》，针对协议收储类，“工改居”时补偿标准为容积率2.5以下部分按公开市场成交价的50%补偿，容积率2.5以上部分，按公开市场成交价的95%补偿；“工改商”类补偿标准为容积率3.0以下部分按公开市场成交价的40%补偿，容积率3.0以上部分，按公开市场成交价的70%补偿。